서울시 주택정비사업에서 公共管理者制의 도입배경과 실제

 1. 공공관리제 목적
서울시가 최근 재개발ㆍ재건축 사업의 비리를 없애기 위해 ‘공공관리자제도\'를 도입하기로 해 앞으로 재건축ㆍ재개발 사업 및 뉴타운사업에 적용할 것이라고 지난 7월1일 공공관리자 제도를 발표했다.

그동안의 정비사업은  조합과 추진위(조합설립 추진위원회)위주로 이뤄지던것이 이제는 이들 사업에 사업시행 초기부터 공공관리자가 개입해 감독하는 것이다.

이러한 공공관리제란 재개발등 계획수립단계부터 사업완료시까지 사업진행을 공공에서 지원하는 제도로 정비계획을 결정한 후 구청장(시장, 군수)으로부터 지정 받은 공사(SH공사, 주택공사 등), 신탁회사, 감정원(정비사업, 공동시행 가능한 자)이 정비사업의 업무(정비구역 지정->추진위구성->조합설립->사업시행인가)를 담당하고 그 이후에는 조합 선택에 의해 운영하는 제도이다.

공공관리제업무 흐름도(서울시 보도자료 인용 2009. 7)

이러한 목적은 현행 재개발, 재건축정비사업은 조합의 전문성 부족과 자금조달 능력이 미비하고 체계적인 조합이 구성돼 있지 않아서 40년 넘게 정비업체와 시공사 위주로 진행돼왔으며 또한 조합원간의 내부갈등 등으로 사업의 장기간 소요됨에 따른 비용과다 발생과  각종 부정ㆍ비리가 끊이지 않았던 것을 이번에 공공이 참여하에 정비사업을 추진토록 서울 재개발ㆍ재건축사업의 정비절차를 개선한 것이다.

이로 인해 예상되는 공공관리자 제도에 의한 3대 혜택은 ①공사비 절감 ②기간 단축 ③투명성 확보로 결국 세대 당 분담금 1억 이상 낮아져 조합원 분양가 인하로 직결 전망이라고 서울시는 밝히고 있다.

이것은 주거환경 개선 사업의 과정에서, 원주민이나 세입자 등 서민층이 배제되지 않도록 보호해 공공이 참여해 도시주거환경 개선사업을 함으로써 그동안 시민 부담으로 전가됐던 비용 거품을 확 빼겠다는 것이다.

즉 행정절차에 따른 모든 정보를 주민들에게 공개하고 공공지원에 의한 프로세스를 개선해 정비업체, 설계자, 시공자 등의 업체를 공정하게 선정 하여 정비사업의 투명성을 확보할뿐더러 원주민에게 저렴한 주택을 공급하고 세입자에게도 주거대책을 합리적으로 보완해 서민주거안정을 도모하고자 하는 것이다.

또한 다양한 주거유형과 관련법(도시개발법, 도시 및 주거환경 정비법, 도시 재정비 촉진을 위한 특별법등)을 통합 개편하여 주거지변화에 대응해 나가고자 하는 것이다.

한편 도촉법(도시 재정비 촉진을 위한 특별법)에 의한 총괄계획가인 MP(Master Planner)는 촉진지구의 계획을 수립하기위한 사업의 플랜을 짜는 것이지만 공공관리자는 행정 프로세스를 관리하는 것이기 때문에 개념이 다르다.

2. 그동안의 실상
가. 문제 발생의 실상
그동안의 문제발생을 제도적 측면에서 보면 추진위 구성위원이나 조합원은  단순히 토지 등의 소유자로서 정비 사업에 대해 전문적인 지식이 없는데 비하여 정비업체나, 시공자는 오랫동안 경험과 전문적인 지식을 기반으로 하여 사업에 참여 추진함으로써 늘 조합원은 불리한 계약으로 인한 부당한 피해를 입는 경우가 많았다.

정비업체의 사업진행흐름도(서울시 보도자료 2009. 7)

주택재개발의 경우 시공 선정은 조합설립이후에 선정하는데 이 시기는 사업승인 이전이라 정비계획수립 도면(기본계획수준)이라 실시설계도면에 의한 공사비 산출은 하지 못하고 단순히 3.3㎡당의 단가로 공사비를 책정함으로써 가계약에서 본 계약까지 평균 3.77년(서울시)이 걸려 당초 공사비보다 약 30%이상 상승했으나 설계변경이나 본 계약 시 공사비 증가에 대한 검증을 하기가 어려웠다.

철거부분은 대부분 시공자 책임에서 제외하여 철거업자가 주민이주와  철거업무를 동시에 수주해 업체에 따라  철거공사비의 편차(2배정도)가 심할뿐더러 행정지도 감독에도 어려움이 있어 사업자의 강제 이주에 따른 인권침해나 용산 사태 등의 불미스러운 원인이 되기도 했다.

그리고 도정법 제81조 (관련 자료의 공개와 보존 등)에 의해  정비사업 시행에 관하여 7개 항목

1. 추진위원회 운영규정 및 정관 등 

2. 설계자·시공자·철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서 

3.추진위원회·주민총회·조합 총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록 

4.사업시행계획서 

5.관리처분계획서 

6.해당 정비사업의 시행에 관한 공문서

7.회계감사보고서 등)을 인터넷과 그 밖의 방법을 병행해 공개해야 하는데도 전부 공개한 곳이 없는 실정이었으며  도정법 제24조에 총회개최 및 의결사항에 대해서도 총회 시 자세한 내용 모른 채 서면동의하거나 직접참석자도 참석명부 날인 후 미참석 하는 등  주민의견 수렴이 미흡했다.

나. 공공의 대응 소홀
그동안에 조합원의 비리가 끊임없이 발생했으며 도정법 제40조에 공특법(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률)준용에 의거 2007년4월 공특법규가 개정돼 당초 세입자의 주거이전비와 임대주택이 선택적이었던 것이 둘 다 보상토록 강화된 후 분쟁이 늘어나고 도정법 제49조에 관리처분계획인가후의 세입자 사용권 및 수익권중지가 위헌의 소지가 발생 등 관련 소송이 급격히 증가됐다.

서울시 주거시설 분포 추이(%)

정비 사업을 감독하는 행정청도 정비 사업이 민간 위주의 사업으로 보고 소극적 감독과 벌칙 조항만 강화해 범죄자만 양산하거나 정비사업자제도만 하더라도 서울시 240여개 업체 중 약40%가 1개의 정비구역참여 실적이 없고 전문성이 부족해 시공자의 대리인 역할을 하기도 했다.

한편 정비 사업으로 서울시 주택건설의 99%이상이 아파트로 90년대 이후에 들어와서 급격히 늘어나 2008년 말에는 주거시설 중 56.4%가 아파트로 늘어남으로서 이와 같이 주거시설 중 대부분 아파트로 획일적인 건설을 하는 동시에 중산층 위주의 아파트 건설에 치중됐다. 이로 인해 거주계층의 양극화현상이 발생하는 등 주택가격의 상승 원인이 됐다.

정비 사업을 위한 기본계획수립에 법정 구역지정요건 미달 지역에 우선 지정함으로서 부동산 가격 상승을 부추겼고 이로 인해 정비사업 추진동력 상실하거나  광역계획 없는 구역별 설정 기반시설 연계가 미흡한 상태에서 정비 사업을 하기도 했다.

서울시 정비 기반시설 확보현황을 보면 재개발 19.0%, 재건축 18.3%, 뉴타운(재정비촉진지구) 35.2%로 광역시설과 국지시설 구분 없이 일정비율이상 기반시설 확보 성과에 불구 설치비용 주민 전가했다.

다. 정비사업제도 의 문제점
재개발, 재건축 정비사업을 사업의 경제성위주에 치우치다보니 거주민이나, 저소득층을 고려하지 아니하고 주거규모의 비율을 대형으로 확대함으로써 기존의 거주민에 대한 주거부담능력이 커져서 결과적으로 거주민의 재정착률이 저하됐다.   

정비물량의 추이

주택수급에 있어서도 부동산경기기 상승 시에는 정비사업 추진이 집중되고 부동산경기가 하락하면 정비사업이 부진하며 최근 들어서는 재정비촉사업지구(뉴타운)가 급속이 늘어나 뉴타운지정의 면적이 서울시 26개 지구의 24,055천㎡로 지난 1973년부터 2008년까지 재개발등의 정비사업으로 지정된 재개발구역 19,393천㎡의 66%에 해당하며 연평균 재개발 지정면적(평균538천㎡)의 24배로 뉴타운이 최근에 집중됐다.

 이러한 추이를 보면 2010,2010년에는 주택 멸실에 의한 주택공급이 부족할 것으로 예상되고 2012년에는 도리어 공급이초과할 것으로 전망되며 또한 재개발, 뉴타운은 주로 강북(동북권, 서남권, 서북권)에 치우쳐 있어 주택수급의 불안정한 상태가 발생이 우려된다. 

소형저가주택멸실/공급

‘06년부터는 단독ㆍ다세대 주택 공급의 급격한 감소로  정비사업으로 인한 즉 관리처분 이후에  철거로 인한 거주민, 세입자의 이주 수요에  감당못해 정비사업이 바로 주변지역 전세가격  급등의 원인이 됐다.

서울의 지형상 동북, 서북, 서남지역의 구릉지에 밀집 분포돼 있는데 1984년 이후 지정된 재개발구역 1,465ha 중 660ha(45.1%)가  표고 40m이상 구릉지가 개발됨으로써 자연경관의 훼손을 초래하고 동시에 규제완화를 통해 주택건설이 고층?고밀 개발(서울시 재개발정비 지역 밀도; 평균 18층, 용적률 249%)하고 토지 이용 상 1종일반주거지역 대폭 감소(1984년 이후 재개발구역의 1종 일반주거지역 608,791㎡(92.2%) 감소)되어 양호한 도시경관의 훼손을 초래하고 있다. 

구릉지내 정비구역

구획정리사업ㆍ택지개발사업 완료지 등 기반시설 양호 지역인데도  재개발 구역지정 요건이 당초의 노후도등의 기준보다  지속적으로  완화되어 왔고 특히 재정비촉진진구( 뉴타운지구)는 재개발 구역지정요건보다 20% 완화 특례(도촉법 제12조 (재정비촉진구역 지정 요건의 완화)를 주고 있고 재건축은 종래의 기존의 공동주택에서 단독주택도 재건축 정비사업이 가능토록 제도가 도입(2003년도)등  비교적 양호한 주거지가 대부분 정비구역으로 지정되는 현상으로 나타났다. 

 전 상 훈  전 서울시 뉴타운 단장