서울시 주택정비사업에서 公共管理者制의 도입배경과 실제Ⅲ

다. 정보공개 시스템
① 홈페이지운영
정비사업 운영에 대하여 서울시 및 25개 자치구에 통합 홈페이지를 운영하고 2010년부터는 조합설립 인가 시 조합 홈페이지를 자동 개설 및 운영토록하며 사업비 산정 프로그램도 인터넷 기반으로 하여 제공하고

또한 재개발 사업 관리 표준 매뉴얼을 작성하여 조합에 제공할 예정이고 도정법규상 공개대상인 7개 관련 항목

(1.추진위원회 운영규정 및 정관등

2.설계자·시공자·철거업자 및 정비사업 전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서

3.추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록

4.사업시행계획서

5.관리처분계획서

6.해당 정비사업의 시행에 관한 공문서

7.회계감사보고서 등) 뿐 만아니라 

추가로 공개 목록

(8개 항목-

1.월별 자금 유출입 내역

2.자금운영계획

3.시공단계(공정)

4.설계변경 내역,

5.공사비 변경 내역

6.세입자 관련  공고사항,

7.입찰정보관련 공고사항,

8.총회관련 공고사항 등)을 항목별로 세부적으로 상세 내역 일체를  홈페이지를 통하여 공개토록 했다.

② 주민의 의견수렴
지금까지 총회 시 참석 명부만 날인하고 참석을 하지 않거나 자세한 내용을 읽어보지도 않고 서면동의를 조합원들이 하기도 하고 특히 임원 선출시 선거관리를 둘러싼 주민 간 갈등이 극심했는데 앞으로 총회(주민, 조합)에 직접 참석을 하도록 하는데 지난 5월27일 도정법이 10%이상으로 개정됐으나 이를 20%이상으로 상향 조정 계획이다.

또한 임원 선출시 주민의 동의 시 임원 선출 관리 업무를 관할 선거관리위원회에 의뢰 가능토록 하였다. 지금까지 분담금 내역서 없이 동의서를 징구하던 것을 추정사업비 및 분담금 산정 프로그램을 이용하여 소요비용, 자금조달계획, 수입추산액, 추정비례율 등 4개 부분 40여개항목으로 산정하여 조합설립 동의서 징구 시와  사업시행 인가 후 제출(통보)토록 의무화하였다.

라. 공공 지원
 ① 공공관리 운영 매뉴얼
지금까지 민간주도 사업이라는 이유로 공공은 최소한의 관여만 해왔지만 시.도지사, 구청장(시장·군수)등의 감독과 사업관리 내용 명확하게 하여 지도 할 수 있도록 사업단계별, 사업시행에 관련자별로 구분하여 점검사항과 점검방법 그리고 위반사항에 대한 조치사항을 자세히 기록한 사업관리 매뉴얼을 서울시가 2009년 하반기까지 마련 할 예정이라 한다.
 
②  정비사업 자금 지원
정비사업에 필요한 자금은 추진위단계에서부터 도정법 제15조제3항에 추진위원회는 운영규정에 따라 운영토록 규정되어 있고 토지 등 소유자는 운영에 필요한 경비를 운영규정이 정하는 바에 따라 납부하도록 하고 있으나 추진위 구성에 동의 한자(토지등 소유자의 1/2이상)에게만 부담 할수 없고

미 동의자 추후 청산 조합원이 되는 등 조합구성에 참가여부에 대한 불확실 한 데다 대부분이 제3자인 조합설립 시 까지 예비선정 정비업체 또는 철거업체에서 자금 조달을 하고  향후 업체선정 조건으로 시공자 등에서 지원하여 왔고 시공자 선정후에는 관련업체 용역비 정산 및 기집행 경비 지원을 보증은행 융자 또는 시공자 직접 지원함으로써 시공자가 사실상 사업전반에 영향력을  행사해 왔다.

따라서  조합운영비 까지만 융자 가능하든 것을  조합운영경비, 설계비 등 용역비, 세입자 대책비, 조합원 이주비까지 융자를 확대(연 약4,500억원 추정)한 시도정조례(서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례) 제44조를 개정(2009.7.30)한바 있다.

③ 기반시설 비용부담 경감
정비기반시설은 도정법 제64조에 정비구역 안에 정비기반시설을 설치 시 수익자 부담원칙에 따라 설치비를 주민에게 전가토록하고 인센티브 적용대상 시설을 한정(도로, 공원 등)함으로써 불필요한 기반시설 설치(예. 20m 도로→22m 확장)를 하고 심지어 광역기반시설까지 주민이 부담하였다.

이번 개선 안에는 공공은 광역시설(20m이상 도로, 근린공원, 공공공지 등)을  주민은 일부 공공시설 등 근린시설을 부담토록 하면서  인센티브 적용 대상 기반시설도 확대(주민편익시설)하였으며  제공방법에 따른 인센티브도 도촉법을 준용하여 차등 적용(부지를 무상 제공 : 인센티브 100% 적용,  인센티브 적용대상 아닌 공공시설 부지를 조성원가로 제공 : 인센티브 1/3 적용, 건물 일부를 부지와 함께 제공 : 인센티브 3배적용 등)토록 하여 주민의 비용부담을 경감토록 하였다.

4.공공관리제 도입효과
가. 사업진행의 투명성 확보
공공관리자제도가 도입되면 이익과 권익 위주로 치중되어 추진된 조합과 달리 객관적이고 공평한 기준에 의거 진행함으로써 무엇보다도  투명성이 확보될 것이다. 

정비업체, 시공자 등의 선정에 있어서도 정비업체들이 수주를 하겠다고 서로 난립하여 동의서 매수 또는 매도하는 등 부당한 업무처리를 예방할 수가 있을 것이며 또한 시공자의 과다한 공사비 증액 등으로 가중되었던 주민부담도 대폭 감소되리라 여겨진다.

무엇보다도 공공이  관련업체에 대하여  분석하여 자료(사업비 입출분석, 공사비 상세내역서등)를 제공함으로써 관련업체에 대한 부패 고리도 차단되는 동시에  주민이 관련업체의 선택의 폭도 확대된다.

시공자가 시공뿐만 아니라  철거업무도 함께 수행토록 하여 그동안 별개의 이주대행자(철거업자)가 철거하면서 상당한  인권침해 요인이 있었으나  앞으로는 해소될 것이라 예상되고 또한 적정한 시공자 선정과 사업기간 단축으로 주민부담이 감소되리라 본다.

사업초기부터 분담금 내역과  표준서에 의한 정비사업 전반에 대한 점검사항을 주민들에게 알려줌으로써  조합에 대한  불신이  해소되고  주민이 사업선택권리을 보호받아 주요결정에 대한 합리적 판단으로 투명한 사업추진이 될 것이다.
 
가. 사업기간의 단축과 비용부담의 효과
서울시는 공공관리자제도가 도입되면 시공자 선정계약 단계까지는 구청장이 부담하고 시공 단계 이후는 조합이 부담하는 것으로 할 경우  조합원의 분양가가 1억원 이상 낮아질 것으로 내다보고 있다.

서울시가 제시한 \'공공관리자제도 도입 효과\'에 따르면 조합원이 660명인 A구역의 경우 1,230가구로 재건축되면 가구당 1억원의 분양가 인하 효과가 나타난다.

조합원 분양가가 이처럼 낮아지는 것은 공공관리자제도 도입으로 공사비의 20%가량이 줄어드는 것은 물론 대여금 이자와 예비비가 각각 53%, 70% 가량 감소하기 때문이다.

기존 개발방식을 적용할 경우 공사비는 2,681억원에 달하지만 공공관리자제도가 도입되면 2,134억원으로 547억원이 줄어든다.

또 이주비 등 대여금 이자도 기존의 140억원에서 65억원으로 낮아지고 예비비는 기존 122억원에서 37억원으로 대폭 축소된다. 이는 대여금 이자가 현재 연 7.5% 수준에서 시 도정기금을 활용하면 4.3%로 줄어들고 사업기간도 8년에서 6년으로 단축될 것이라는 전망에 따른 것이다.

5.공공관리자사업의 진행
가. 서울시 대상구역 
서울시는 관련 법령이 정비되면 현재 484개에 달하는 재개발ㆍ재건축 구역 가운데 68%인 329개의 사업장에서 공공관리자제도가 시행될 것으로 전망하고 있다.

484개 구역 중 추진위 구성이 이뤄지지 않은 조합 175개와 추진위가 구성된 구역 154개 등 329개 사업장은 공공관리자제도 적용을 의무화할 방침이다.

그러나 정비구역 지정 단계인 41개 사업장과 조합설립이 이뤄진 114개 사업장에 대해서도 주민들이 선택할 수 있도록 할 계획이다.
다만 서울시는 현재 국토부와 협의하고 있는 만큼 법제화 과정에서 공공관리자가 의무적으로 도입되는 사업장 범위는 변경될 수 있다고 밝히고 있다.

나. 시범성수지구
시범지구로 \'성수지구\' 우선 적용 선정하였는데  한강변 초고층 개발예정 구역인 성수지구는 아직 조합설립을 위한 추진위가 결성되지 않아 공공관리자제도 도입이 가능하기 때문이다.

따라서 기본계획 단계부터 공공관리자제도 도입을 명문화할 계획이다.
시범지구로 선정된 성수지구에서 진행되고 있던 추진위는 정리되고 구청장이 새롭게 추진위를 선정한다. 과거 추진위 구성 시 주민들의 이름 써서 서명을 받은 동의서 숫자에 따라 추진위가 구성됐지만 이제 전혀 인정받을 수 없게 된다.

구청장이 이 프로세스에 따라 주민들로부터 추진위 선거를 통해 추진위 구성멤버를 선정, 선정된 사람을 가지고 동의를 받는 형식이다.
공공관리기간은 특별계획구역공람 이후부터 추진위원회 구성시까지다.(단 공공관리자 지속여부는 추진위원회에서 선택)

정비업체 자격기준과 업무는 도정법에 의한 정비사업 전문관리자로서 정비업체는 권리관계 조사 및 토지등소유자 명부를 작성, 주민설명회 및 주민총회 개최, 각종 안내문 제작 발송, 추진위원회 구성, 동의서 징구 등을 담당하게 된다. 

정비업체 비용부담은 추진위구성시까지는 서울시(성동구)에서 부담하고 이후에 추진위에서 부담하며  정비사업 시행 시 분양받을 수 있는 건물규모와 추가부담금은 조합원이 개인 재산에 대한 감정평가(2개 이상 감정평가기관)을 통해 권리가를 책정해 관리처분계획을 수립하고 관할구청장에게 관리처분계획 인가를 받은 조합원에 대하여 권리가와 분양받고자 하는 아파트의 분양가 차이만큼 추가 부담하거나 지급받게 된다.

6. 공공관리제도의 한계성과 발전방안 
무엇보다도 공공관리제도를 의무화하기 위해서는 도정법이 개정되어야 하는데  국토해양부는 공공관리자제도를 전국적으로 의무화하기는 어렵다는 입장이다.

그 이유는 서울시가 도정 기금 및 재정비 촉진 특별회계 비용으로 1조5,800억원을 확보한 상태지만 각 지방자치단체는 이 같은 기금 확보가 어렵다 따라서 각 지방자치단체의 재정자립도를 고려할 때 공공관리자제도를 전국적으로 도입하는 것은 시기상조라는 입장을 나타내고 있다. 

그러므로 전국적으로 동일한 법적용이 어렵다 할 것이지만 상당한 부분을 시도지사의 조례로 정할 수 있도록 상위법의 개정이 필요가 있다.
공공관리제로 전체 사업비가 줄어든다고 해서 반드시 일반 분양가가 인하될지는 미지수다.

분양가는 통상 조합원들이 결정해온 만큼 조합원들의 분양가만 낮아지고 일반 분양가 인하폭은 크지 않을 수 있기 때문이다.

사업비가 감소되어 조합원에게 약1억 원의 절감효과가 있다고 분석되지만 과거 뉴타운의 경우 사업비의 경제성이 크게 보일수록  초기에 부동산이 앙등하여 결국 사업비의 원가가 늘어나서 조합원의 분양가가 낮아지지 아니하고 도리어 사업시행이 어려워질 수가 있으므로 원주민(장기거주민)과 일반 거주자의 차별성을 부여하는 등의 대책이 필요하다.

정비사업의 주체는 어디까지나 토지 등의 소유자로 사유지를 개발하는 것인데  부조리 등을 예방 하기위하여 공공기관이 개입으로 하는 것은  재개발ㆍ재건축 사업 추진 방식이 왜곡될 수 있다. 사업 추진의 과정상 토지 등의 소유자에 대한 합의를 도출하여야 하고 설계, 시공 등의 절차가 복잡한 것을 모든 공공관리자의 책임이 구청장에게 있어 구청의 직원으로만 업무에 부족하다.

따라서 이를 해소하기위하여  SH공사, 주택공사 등 공기업이 대행하는데 이들 투자기관의  전문성과 중립성이 보장되지 않으면 사실 기존의 문제점을 고스란히 다른 방식으로 양산할 수 있는 문제가 있다고 본다.

공공관리자가 추진한 사항들이 시공 단계에서 조합원의견과 다른 사업내용(건물평형, 배치, 건물의 높이, 규모 등)이 발생될 경우에 다시 절차를 거치는 등 사업추진에  어려움이 처할 우려가 있으므로 조합원의 충분한 협의와 의견 수렴이 필요하다.  

공공관리자만이 모든 절차를 할 수가 없기에 조합원 임원 등 간부와 정비사업 전문관리자및 관련자에 대한 교육을 통한 전문지식과 자질의 함양을 키워야 한다.